По новому Уставу
Необходимость принятия новой редакции Устава Иркутской области оговорена в Федеральном конституционном законе «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа».
В объединении регионов есть логическая последовательность этапов: от прошедшего 16 апреля 2006 года референдума об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа до выборов Законодательного собрания нового субъекта Федерации и рекомендации кандидатуры главы субъекта.
Право принимать Устав, как важнейший законодательный акт, предоставлено новому составу Законодательного собрания области, сформированному на выборах 12 октября 2008 года. Понятно, что такие документы не рождаются на коленке, и уже больше года проект Устава готовит рабочая группа Института законодательства и правовой информации Иркутской области. Сегодня в гостях у «Восточно-Сибирской правды» заместитель директора Института законодательства и правовой информации, кандидат юридических наук Алексей ПЕТРОВ.
– Каковы цели и задачи, которые были поставлены перед рабочей группой по подготовке проекта Устава?
– Устав Иркутской области определит правила игры для региональных властей, рамки их работы и те критерии, по которым общество сможет оценить их эффективность. Рабочая группа исходила из того, что Законодательное собрание и правительство области должны быть равноправными партнёрами, работать независимо, дополнять и контролировать друг друга. В преамбуле Устава мы закрепляем то, что Устав принимается в интересах будущих поколений жителей Иркутской области. Это означает, что органы власти области должны при принятии различных решений прогнозировать их возможные последствия. Мы постарались закрепить в этом документе принцип уважения к истории, традициям и культуре народов, проживающих в Иркутской области. Важным моментом я бы назвал содержащееся в проекте преамбулы указание на то, что статус области в составе Российской Федерации должен закрепляться и совершенствоваться с учётом преемственности по отношению к опыту, ранее накопленному в области и в автономном округе.
Первая глава проекта Устава открывается статьёй о правовом положении личности. Права и свободы человека и гражданина согласно российской Конституции признаются высшей ценностью. Их соблюдение и защита являются первоочередной обязанностью всех органов и должностных лиц публичной власти – как государственной, так и муниципальной. Поэтому включение статьи, закрепляющей основы правового статуса человека и гражданина, является принципиально важным для основного законодательного акта объединённой Иркутской области. Вместе с этим в Уставе нет необходимости детально воспроизводить весь перечень прав и свобод. Нами предлагается установить, что в Иркутской области признаются и гарантируются все коллективные и индивидуальные гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
– Как выглядит в предложенной редакции проекта Устава система органов государственной власти?
– В первой главе есть статья, которая определяет цели осуществления публичной власти. Смысл закрепления целей деятельности власти заключён в возможности оценки любых её действий и решений с точки зрения соответствия этим целям. Такой подход уже реализуется федеральным центром в отношении российских регионов, и подобные положения встречаются в конституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации.
Что касается детального определения системы органов власти Иркутской области, то федеральное законодательство допускает различные варианты решения этих вопросов. Это задача политическая, а не правовая, и в задачи Института законодательства и правовой информации принятие политических решений не входит. Поэтому, предлагая органам исполнительной власти проект Устава, мы разработали несколько вариантов. Это касается, например, вопроса о том, должен ли высший орган исполнительной власти области создаваться в форме правительства или администрации, а также вопроса о создании Уставного суда области. И именно поэтому в проекте Устава мы стремимся закрепить, что деятельность органов власти должна строиться на основе определённых принципов, отражённых в Конституции России и в федеральном законодательстве. А уже какой будет система этих органов, вопрос второстепенный. Конституция Российской Федерации и федеральные законы допускают как первую, так и вторую из этих моделей.
Сегодня и исполнительная власть, и законодательная склонились к модели правительства Иркутской области. Что же – прекрасно. Условно говоря, нет разницы между тем, как будет называться структура, важно лишь то, каким образом вырабатываются и принимаются решения высшего органа исполнительной власти. Модель правительства предполагает, что высший орган исполнительной власти субъекта Федерации действует на началах коллегиальности. Основной формой работы правительства являются заседания, а решения по наиболее важным вопросам осуществления исполнительной власти принимаются посредством проведения голосования членов правительства, и губернатор в этом случае является в правительстве «первым среди равных». Модель администрации означает, что деятельность высшего органа исполнительной власти строится главным образом на основе принципа единоначалия и основное значение при принятии решений имеет мнение губернатора – главы администрации.
– Как выглядят в проекте Устава взаимоотношения Законодательного собрания и исполнительной власти?
– Сравнивать статус Законодательного собрания, губернатора и исполнительных органов власти области с точки зрения объёма полномочий не совсем корректно. Когда мы говорим о разделении властей и о балансе ветвей власти, имеется в виду не количество, а качество полномочий. Каждая ветвь власти должна быть наделена таким набором прав и обязанностей, которых будет, с одной стороны, достаточно для эффективного осуществления стоящих перед ней задач, а с другой – недостаточно для того, чтобы подчинить себе другие ветви власти.
Законодательное собрание Иркутской области по способу своего формирования и форме осуществления закреплённых за ним полномочий является коллегиальным органом. Это означает, что его решения могут приниматься избранными в его состав депутатами исключительно коллегиально, на заседаниях представительного органа, посредством проведения голосования. Всем депутатам предоставляются равные возможности и равные права участвовать в деятельности законодательного органа власти, и ни один из депутатов не может единолично осуществлять полномочия, предоставленные представительному органу в целом. При этом руководящие органы, а это коллегия Законодательного собрания, председатель и его заместители, наделяются координационными полномочиями в целях организации деятельности представительного органа, но сами за этот орган не могут принимать решения.
Мы посчитали необходимым более широко раскрыть в Уставе полномочия спикера представительного органа, чётче определить его статус. Получил развитие также ранее закрепляемый принцип самостоятельности Законодательного собрания в решении вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Обеспечение деятельности Законодательного собрания осуществляется в таком объёме, который гарантирует его независимость в решении этих вопросов от других органов и должностных лиц и позволяет осуществлять свои полномочия в полном объёме.
Хочу заметить, что разработчики исходили из необходимости закрепления форм организации и деятельности регионального парламента, которые уже сложились и стали традиционными в областной практике. Именно поэтому мы видим Законодательное собрание однопалатным органом. Формирование структуры представительного органа за счёт образования двух палат излишне усложнит систему взаимоотношений между региональными органами государственной власти и приведёт к неоправданным затратам, хотя такая практика и существует в отдельных регионах. Например, в Республике Тыва Великий Хурал состоит из двух палат – палаты представителей и законодательной палаты; в Чеченской Республике в республиканский парламент входят Совет Республики и Народное собрание; Законодательное собрание Свердловской области включает областную Думу и палату представителей. Но всё же такая практика скорее является исключением, чем правилом.
