Расплата за упущенные мелочи
Российские документы в области технического регулирования не стыкуются друг с другом.
Часто используемая нами для описания проблем фраза «дьявол скрывается в деталях» невольно вспоминается всякий раз при обращении к некоторым важным государственным и нормативным документам. При этом важность и актуальность этих документов не вызывает сомнений, но при ближайшем рассмотрении оказывается, что их реализация на практике либо вызывает нежелательные последствия, либо вообще невозможна из-за того, что не были приняты во внимание те или иные важные детали.
Так, выпущенный Минпромторгом приказ №1081 от 30 ноября 2009 года развивает положения нового федерального закона «Об обеспечении единства измерений». В приложении 3 устанавливается новая процедура продления срока действия свидетельств об утверждении типов средств измерений, которая вступит в силу через четыре года, когда истекут сроки действия первых (начиная с 2009 года) выданных свидетельств. При этом приказ не затрагивает тему продления срока действия сертификатов, т.е. документов, выданных в соответствии со старой процедурой.
Речь идет о средствах измерений, в схему и конструкцию которых на протяжении последних пяти лет выпуска не вносились изменения, а их метрологические характеристики также оставались неизменными. Однако для таких изделий предлагается переутверждать тип средств измерений в полном объеме в соответствии с новой процедурой, приведенной в приказе №1081.
Следует ожидать, что исполнение такой процедуры займет для каждого средства измерений несколько месяцев и для годами отработанных приборов и измерительных систем не принесет новых метрологических результатов. В итоге производители будут вынуждены приостановить инновационные проекты и сосредоточиться на внеочередной поддержке старых проектов.
Чтобы этого избежать, достаточно было бы в дополнительном приложении к приказу №1081 установить процедуру однократного продления срока действия старых документов -- сертификатов. Быстрое решение для производителя вопроса о продлении срока действия сертификатов на хорошо отработанные средства измерений дало бы возможность предприятиям осуществлять продажи, оставаться на плаву. А вместо потери средств и, главное, времени на ресертификацию старой продукции сосредоточиться на разработке и метрологической сертификации продукции нового поколения. Однако эта важная деталь не была принята во внимание при подготовке приказа №1081. Если ситуацию немедленно не подкорректировать, задержка в проведении модернизации отечественных средств измерений в целом по отрасли может составить один-два года.
Другой пример. В декабре 2009 года вышло постановление правительства РФ №982, в котором в развитие пункта 3 статьи 46 ФЗ «О техническом регулировании» был утвержден единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии.
В утвержденный правительством единый перечень не вошли сотни типов технических устройств, от качества и характеристик которых зависит безопасность опасных производственных объектов. Например, средства для измерения параметров вибрации, применяемые во всех без исключения отраслях промышленности, в частности в гидроэнергетике на таких объектах, как Саяно-Шушенская ГЭС, барьеры искрозащиты -- основные элементы обеспечения безопасности систем автоматики, передачи данных, управления. Совершенно очевидно, что к работе над важным государственным документом не были привлечены грамотные, знающие предмет специалисты.
В перечень включили горно-шахтное оборудование, в том числе взрывозащищенное и рудничное, но позабыли о взрывозащищенном электрооборудовании группы II, применяемом во взрывоопасных зонах производственных объектов других отраслей промышленности. Это технологическое и вспомогательное электрооборудование, которое используют в нефтяной, газовой, химической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей, металлургической и во многих других отраслях промышленности.
Провозглашать обязательную оценку соответствия рудничного взрывозащищенного электрооборудования и отказывать в обязательной сертификации взрывозащищенного электрооборудования для других отраслей промышленности так же неестественно, как ходить в одном ботинке.
Итак, производителю сертификат получать не нужно. Теперь он имеет формальное право изготавливать для указанных отраслей несертифицированную и, вполне вероятно, опасную продукцию. Однако «Технический регламент о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах», вопреки единому перечню, приведенному в постановлении правительства РФ №982, предписывает диаметрально противоположное -- обязательное подтверждение соответствия (ст. 61). Но и позиция, заявленная в техническом регламенте, несет печать неопределенности. Обязательная оценка соответствия должна осуществляться на основе добровольного применения национальных стандартов (ст. 62).
Последнее положение ("обязательная добровольность"), прописанное в большинстве технических регламентов, не только противоречит элементарной логике, но и фактически снимает ответственность с разработчиков технических регламентов за неучет существенных рисков, пуская на самотек процессы обеспечения безопасности опасных производственных объектов.
Любопытно, что как постановление правительства РФ №982, так и «Технический регламент о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах» имеют общего «родителя» -- федеральный закон «О техническом регулировании». Но это не помешало авторам вторичных документов построить их на использовании взаимоисключающих принципов организации оценки соответствия.
Но и это еще не все. В соответствии с «Административным регламентом по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на применение конкретных видов технических устройств на опасных производственных объектах» для получения разрешения «Ростехнадзора» на применение технических устройств также должен быть предъявлен сертификат соответствия о взрывозащищенности электрооборудования. Но и здесь изготовителям вместо однозначных и понятных формулировок предлагается очередной набор ребусов, т.к. почему-то не уточняется, какой это должен быть сертификат -- обязательной или добровольной системы сертификации. Ведь органы по оценке соответствия не имеют права в соответствии с постановлением правительства №982 выдавать сертификат соответствия обязательной системы сертификации на взрывозащищенное электрооборудование группы II, а легитимность сертификата соответствия добровольной системы сертификации не подтверждена административным регламентом «Ростехнадзора».
Кроме того, среди документов, которые должен представить изготовитель, в административном регламенте упоминается сертификат соответствия требованиям промышленной безопасности, требования к которому не прописаны ни в одном нормативном документе.
Очевидно, что рассмотренные нами нормативные документы федерального уровня не взаимоувязаны в деталях, противоречат друг другу, полностью дезориентируют разработчиков, проектировщиков, изготовителей и пользователей продукции, работников надзорных структур, органов по оценке соответствия. Все они действуют разрозненно, в силу этого не учитывают всю полноту рисков, что повышает вероятность развития аварийных ситуаций при эксплуатации опасных производственных объектов. Если сюда добавить огромное количество посредников, которые имеют непонятный статус и готовы выдать в кратчайшие сроки любые сертификаты, свидетельства и разрешения, вспомнить о постоянно снижающемся в целом качестве сертификации, многочисленных несоответствиях на уровне нормативно-технических документов, становится понятным, какое необъятное поле для произвольных толкований и злоупотреблений открывается перед всеми участниками процесса.
Данная ситуация исключает любую возможность проведения модернизации промышленности и в немалой степени предопределена структурой принимаемых законов. Эта структура такова, что многие статьи содержат ссылки на федеральные законы, постановления правительства, нормативные правовые акты и другие документы, которые чаще всего будут разработаны и введены в действие позднее, после принятия самого закона. По этой причине любой принятый федеральный закон представляет собой декларацию намерений, сосуд, наполнение которого впоследствии, как мы видим, может оказаться непредсказуемым.
Возможно, в принимаемых законах следует сразу приводить тщательно отработанные положения всех подзаконных актов и исключить ссылки на документы виртуальные. Этот путь более трудоемок для законодателей, но полный учет важных деталей того стоит. Кроме того, при таком подходе возникнут предпосылки для поиска новых форм взаимодействия законодателей, правительственных структур, ученых и инженеров, что в свою очередь позволит существенно минимизировать ошибки и недочеты в законодательных и нормативных актах.
Невнимание к важным деталям в федеральных законодательных документах порождает серьезные проблемы в различных сферах российской экономики. Самый свежий и печальный пример -- пробелы в Лесном кодексе, по сути законодательно парализовавшие тушение лесных пожаров, что привело к массовым трагедиям жарким летом 2010 года.
Владимир Нейман,
кандидат технических наук
